OGH 10Ob19/24b

Spruch:

Der Revision wird nicht Folge gegeben.

Über die Kosten des Revisionsverfahrens hat das Erstgericht zu entscheiden.

Entscheidungsgründe:

[1] Die Kläger betreiben „privat‑profitorientierte“ Pflegeheime in der Steiermark, die alle als stationäre Einrichtung iSd (mittlerweile außer Kraft getretenen) § 13a Steiermärkisches Sozialhilfegesetz (Stmk SHG) anerkannt waren. Während der „Covid‑19‑Krise“ hatten die Kläger für notwendige Schutzausrüstung Kosten in Höhe der jeweiligen Klagebeträge zu tragen.

[2] Für die Anschaffung der Schutzausrüstung zahlte das beklagte Land Subventionen bzw Zuschüsse aus, die zwischen März 2020 und Mai 2020 auch private, nicht gemeinnützige („privat-profitorientierte“) Pflegeheimbetreiber erhielten. Danach zahlte das Land die Zuschüsse nur noch an öffentliche Pflegeheimbetreiber (Sozialhilfeverbände oder kirchliche Einrichtungen, die direkt Pflegeheime betreiben) und private Pflegeheimbetreiber, die nach ihrem Statut nicht auf Gewinn ausgerichtet waren und vom Land als gemeinnützig angesehen wurden.

[3] Grundlage der Zuschüsse war § 1 Abs 1 Z 1 COVID‑19‑ZweckzuschussG, wonach der Bund den Ländern Zweckzuschüsse für die Anschaffung von Schutzausrüstung im Zeitraum März 2020 bis 31. Dezember 2022 leistet. Die näheren Grundsätze der Verwendung und Abwicklung wurden in der auf Grundlage des § 2 COVID‑19‑ZweckzuschussG erlassenen „Richtlinie zu den Zuschussregelungen des COVID‑19‑Zweckzuschussgesetzes“ des Bundesministeriums für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz (künftig: Richtlinie) geregelt, die auszugsweise lautet:

„ 1.  Allgemeines

[…]

Die Auszahlung der Zuschüsse an die Länder erfolgt über Antrag. […]

Bedarfsanmeldungen von privat‑profitorientierten Einrichtungen kommen nicht für einen Zweckzuschuss im Sinne des Covid‑19‑Zweckzuschussgesetzes infrage, auch wenn das Land eine Beteiligung hält.

[…]

2.   Besondere Bestimmungen zu den Zuschüssen an die Länder für die Abgeltung der im Zuge der Covid‑19‑Krise entstandenen Aufwendungen für Schutzausrüstung im Zeitraum März 2020 bis Juni 2021

[…]

Nach § 1 Abs 1 Z 1 des COVID‑19‑Zweckzuschussgesetzes leistet der Bund Zuschüsse an die Länder für Aufwendungen die das Land für den im Zuge der Covid‑19‑Krise im Zeitraum 1. März 2020 bis 30. Juni 2021 erfolgten Ankauf von Schutzausrüstung. (sic)

[…]

Als Aufwendungen des Landes im Sinne dieser Richtlinie zählen auch Ausgaben des Landes für an Dritte geleistete Ersätze im Zusammenhang mit von diesen betriebenen systemrelevanten Einrichtungen (beispielsweise Ordensspitäler, Alten- und Pflegeheime, Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen) und erbrachten Leistungen zur Aufrechterhaltung des Gesundheits- und Sozialwesens (insbesondere Pflege, Betreuung und Behinderung), des Schulwesens und der Kinder- und Jugendhilfe.“ (Hervorhebung im Original)

[4] Mit ihren (zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbundenen) Klagen begehren die Kläger, auch ihnen die Kosten für die zur Bewältigung der Covid‑19‑Krise notwendige Anschaffung von Schutzausrüstung zu ersetzen. Der Ausschluss von „privat‑profitorientierten“ Betreibern von Pflegeheimen sei eine unzulässige Diskriminierung bei der Vergabe der Zuschüsse, weil es dafür keinen sachlichen Grund gebe. Denn nicht nur „privat‑profitorientierte“, sondern auch „öffentliche“ und private Heimbetreiber, die nicht auf Gewinn ausgerichtet seien (gemeinnützige), würden sich zum größten Teil durch Pflegeleistungen finanzieren, die aus Mittel der Sozialhilfe bezahlt würden. Alle Heimbetreiber müssten dabei dieselben vom Landesgesetzgeber definierten Leistungen erbringen und erhielten dafür das gleiche Entgelt anhand eines vorgegebenen Normkostenmodells respektive Entgeltkatalogs. Es habe auch alle Heimbetreiber die Pflicht getroffen, die betreuten Personen so weit als möglich vor einer Ansteckung mit dem Corona‑Virus zu schützen. Da sich das Land dazu entschieden habe, die Altenbetreuung nicht in eigenen Pflegeeinrichtungen sicherzustellen, sondern sie großteils an private Anbieter auszulagern, seien auch alle Pflegeheime im selben Ausmaß systemrelevant. Angesichts dessen gebe es keine sachliche Rechtfertigung, den Zuschuss nur an gemeinnützige und nicht an „privat‑profitorientierte“ Heimbetreiber zu vergeben. Wenn sich das Land trotzdem weigere, ihnen den Zuschuss zu gewähren, sei das willkürlich.

[5] Das beklagte Landbeantragte, die Klagen abzuweisen. Die Unterscheidung zwischen „privat‑gemeinnützigen“ auf der einen und „privat-profitorientierten“ Pflegeheimbetreibern auf der anderen Seite sei nicht unsachlich, weil es sich dabei nicht um gleichwertige Systeme handle. Im Gegensatz zu „privat‑profitorientierten“ dürften gemeinnützige Betreiber nämlich keinen anderen als einen gemeinnützigen Zweck verfolgen und auch keinen Gewinn anstreben. Das bedeute, dass erzielte Gewinne aus der Pflege- und Betreuungstätigkeit nicht zurückgestellt oder ausgezahlt werden dürften, sondern wieder unmittelbar für den gemeinnützigen Zweck verwendet werden müssten. Anders als die Kläger seien gemeinnützige Heimbetreiber demgemäß auch von der Umsatzsteuer befreit und unterlägen der Kontrolle durch den Landesrechnungshof.

[6] Das Erstgericht wies die Klagen ab. Die Bevorzugung gemeinnütziger und öffentlicher Rechtssubjekte gegenüber solchen, die eigene Interessen, vor allem die Erzielung von Gewinn, verfolgten, sei sachlich gerechtfertigt und sowohl in der Rechtsprechung als auch der Lehre als mit dem Gleichheitsgrundsatz vereinbar anerkannt. Dies zeige sich etwa in der Befreiung von Steuern, Abgaben und Gebühren, den Ausnahmen zugunsten gemeinnütziger Bauvereinigungen oder auch darin, dass „privat‑profitorientierte“ im Gegensatz zu öffentlichen gemeinnützigen Krankenanstalten kein Verwaltungsrechtsweg eröffnet sei, mit dem sie ihre Aufnahme in die Anlage des PRIKRAF‑G erzwingen könnten. Dass für die Kläger idente gesetzliche Rahmenbedingungen gälten wie für öffentliche und „privat-gemeinnützige“ Heimbetreiber und auch die Art der Leistungserbringung im Wesentlichen gleich sei, ändere daran nichts.

[7] Das Berufungsgericht bestätigte das Ersturteil. Die anhand der Richtlinie erfolgte differenzierende Behandlung sei aufgrund der unterschiedlichen Interessen der Kläger und der „privat-gemeinnützigen“ Heimbetreiber, nämlich der Erzielung von Gewinn samt seiner Ausschüttung auf der einen und der Verfolgung des Gemeinwohls ohne Ausschüttung von Überschüssen auf der anderen Seite, sowie der abweichenden rechtlichen Vorgaben sachlich gerechtfertigt. Angesichts dessen liege die behauptete Diskriminierung nicht vor, weil der Ausschluss der Kläger von den Zuschüssen insgesamt nachvollziehbar und vom Gestaltungsspielraum des Förderungsgebers umfasst sei.

[8] Die Revision ließ das Berufungsgericht zu, weil zur Frage der Zulässigkeit einer Differenzierung zwischen gemeinnützigen und gewinnorientierten Rechtsträgern bei Förderungen nach dem COVID‑19‑ZweckzuschussG noch keine Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofs vorliege.

[9] Dagegen richtet sich die Revision der 1. bis 44. sowie 46. bis 52. Kläger mit der sie die Stattgebung der Klagenanstreben. Hilfsweise stellen sie auch einen Aufhebungsantrag.

[10] Der Beklagte beantragt, der Revision nicht Folge zu geben.

Rechtliche Beurteilung​

[11] Die Revision ist aus dem vom Berufungsgericht genannten Grund zulässig. Sie ist aber nicht berechtigt.

[12] 1. Die Parteien ziehen die Grundsätze, an denen sich die Förderungsvergabe durch Gebietskörperschaften im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung zu orientieren hat, nicht in Zweifel. Diese lassen sich wie folgt zusammenfassen:

[13] 1.1. Die Gebietskörperschaften sind auch dann an die Grundrechte und damit an das aus dem Gleichheitsgrundsatz (Art 2 StGG; Art 7 Abs 1 B‑VG) abzuleitende Sachlichkeitsgebot gebunden, wenn sie – wie hier – nicht hoheitlich, sondern in der Rechtsform des Privatrechts handeln („Fiskalgeltung der Grundrechte“; 3 Ob 158/24t Rz 10; RS0058455; RS0053981).

[14] 1.2. Wer immer – sei es kraft Gesetzes, durch Bescheid oder rechtsgeschäftlichen Akt – dazu berufen wurde, Geld oder geldwerte Leistungen aus Gemeinschaftsmitteln zur Förderung bestimmter Gemeinschaftsanliegen an Einzelrechtsträger zur förderungszielgerechten Verwendung zu verteilen, tritt mit Beginn des Verteilungsvorgangs gegenüber allen, die nach dem vorgegebenen Förderungsziel abstrakt als Empfänger in Betracht zu ziehen wären, in ein – einem vorvertraglichen Schuldverhältnis vergleichbares – gesetzliches Schuldverhältnis (RS0102013; 5 Ob 184/22b Rz 26; 6 Ob 162/20x ErwGr 2.3. ua). Dieses wird nach der Herkunft der Mittel und der im Gemeinschaftsinteresse liegenden Zielsetzung durch ein Diskriminierungsverbot iSd Gleichbehandlungsgrundsatzes bestimmt. Die Vergabe von Förderungen steht somit unter den Anforderungen des Gleichheitsgrundsatzes, insbesondere des Sachlichkeitsgebots (RS0038110; RS0102013 [T2]; 9 Ob 68/23z Rz 16 ua).

[15] 1.3. Diese Bindung an den Gleichheitsgrundsatz bei privatrechtlicher Subventionsvergabe zwingt den mit der Verteilung betrauten Rechtsträger nicht nur dazu, die Förderung ohne unsachliche Differenzierung, also grundsätzlich jedermann zu gewähren, der die normierten Voraussetzungen erfüllt (2 Ob 50/24b Rz 28; 3 Ob 83/18d ErwGr A.2.; RS0117458 ua). Auch die Festlegung des Förderzwecks selbst und die nach dieser Zielsetzung erfolgte Eingrenzung des Berechtigtenkreises in den Förderrichtlinien muss dem Sachlichkeitsgebot entsprechen und darf nicht willkürlich sein (1 Ob 30/24d Rz 30; RS0038110 [T1, T17] ua).

[16] 1.4. Sowohl im Fall einer Ungleichbehandlung einzelner Förderungswerber im Vergleich zu anderen als auch bei einer – allenfalls auch alle Förderungswerber gleichermaßen betreffenden – Entscheidung über Förderansuchen nach unsachlichen bzw willkürlichen Kriterien (die sich auch aus einer willkürlichen Auslegung der Förderrichtlinien ergeben können) besteht ein (mit Klage) durchsetzbarer Förderanspruch (1 Ob 94/24s Rz 18; RS0117458; RS0018989 [T2]; RS0038110 [T3]). Ein direkter Leistungsanspruch steht in diesem Sinn vor allem dann zu, wenn die Förderung eines Antragstellers abgelehnt wird, obwohl eine andere Person, die sich mit ihm äußerlich in einer gleichen Situation befindet, gefördert wird (3 Ob 233/22v Rz 17 ua; vgl auch VfGH G 265/2022 [Rz 122]).

[17] 2. Das Land hat auch nie in Abrede gestellt, dass im Förderzeitraum (März 2020 bis 31. Dezember 2022) für alle Pflegeheime in der Steiermark, also unabhängig davon, ob sie von öffentlichen, privat-gemeinnützigen oder privat‑profitorientierten Rechtsträgern betrieben wurden, die (zwischenzeitig außer Kraft getretene) SHG‑Leistungs- und Entgeltverordnung 2017 (LEVO‑SHG 2017) galt, die in ihrer Anlage 1 die (Mindest‑)Leistungen und in ihrer Anlage 2 das dafür zustehende (fixe) Entgelt festlegte. Ebenso wenig hat das Land bestritten, dass diese Regelungen für fast alle Bewohner (95 %) sowohl der privat-profitorientiert als auch der gemeinnützig geführten Pflegeheime maßgeblich waren.

[18] 3. Darauf aufbauend meinen die Kläger, in den vom Erstgericht angeführten Konstellationen sei zwar eine unterschiedliche Behandlung von „privat‑profitorientiert“ und gemeinnützig agierenden Rechtsträgern gerechtfertigt. Daraus könne aber nicht abgeleitet werden, dass dies generell, also unabhängig vom jeweiligen Kontext der Fall sei. Hier sei entscheidend, dass (damals) die profitorientierten und die gemeinnützigen Heimbetreiber die idente Leistung für das gleiche Entgelt erbringen hätten müssen und dieselbe Pflicht zur Anschaffung von Schutzausrüstung getroffen habe. Ein sachlicher Grund für die vorgenommene Ungleichbehandlung der Rechtsträger liege angesichts dessen nicht vor.

[19] 4. Dem ist nicht zu folgen.

[20] 4.1. Die Kläger sehen den von der Richtlinie verwendeten Begriff der „privat-profitorientierten“ Einrichtung ebenso wie das beklagte Land als Gegenstück zu gemeinnützigen Einrichtungen iSd §§ 34 ff BAO, was keinen Bedenken begegnet (vgl insb § 35 Abs 2 BAO).

[21] Solcherart gemeinnützige Rechtsträger dürfen nach § 39 Abs 1 BAO unter anderem keine anderen als gemeinnützige Zwecke verfolgen (Z 1), keinen Gewinn erstreben oder ausschütten (Z 2) und niemanden durch unverhältnismäßig hohe Vergütungen begünstigen (Z 4). Die Ansammlung von Vermögen (über eine längere Zeit) ist nur äußerst eingeschränkt möglich (vgl Brennsteiner in Fischerlehner/Brennsteiner, Abgabenverfahren I3 § 42 BAO Rz 2 unter Verweis auf die VereinsR Rz 128 f).

[22] 4.2. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs kommt dem Gesetzgeber unter dem Blickwinkel des Gleichheitsgrundsatzes bei der Ausgestaltung von Förderprogrammen ein weiter Gestaltungsspielraum zu (G 60/2024, V 38/2024 [Rz 94]; Jaeger in Holoubek/Potacs, Öffentliches Wirtschaftsrecht⁴, Beihilfe- und Förderungsrecht 779). Dieser umfasst nicht nur die Frage, ob der Gesetzgeber von der Möglichkeit der Gewährung einer Förderung überhaupt Gebrauch macht, sondern auch, wie er sie im Einzelnen gestaltet und an welche Voraussetzungen er sie knüpft (VfGH G 62/2017 ua, VfSlg 20.168 [Rz 25]; VfGH B 1302/2013, VfSlg 19.860 [Rz 16] ua). Ein entsprechender Spielraum ist dabei auch dem konkreten Förderungsgeber zuzubilligen (6 Ob 162/20x ErwGr 3.2.).

[23] 4.3. Der Argumentation der Kläger liegt eine rein wirtschaftlich-unternehmerische Sichtweise zugrunde, der an sich auch zuzustimmen ist.

[24] Es trifft zu, dass im Förderzeitraum sowohl für profitorientierte als auch gemeinnützige Heimbetreiber dieselben gesetzlichen (Rahmen‑)Bedingungen galten. Die grundlegenden Marktmechanismen wurden aufgrund der weitreichenden Vorgaben der LEVO‑SHG 2017 hinsichtlich der (Mindest-)Leistungen als auch des Entgelts zwar nur eingeschränkt wirksam. Dennoch standen die Heimbetreiber im Wettbewerb zueinander. Auch wenn die gemeinnützigen Heimbetreiber keinen Gewinn anstreben bzw erzielen durften, nahmen sie doch am Wirtschaftsleben teil. Wie jedes andere Unternehmen waren demgemäß auch sie zu einer nachhaltigen Kalkulation auf Grundlage ihrer Einnahmen gezwungen, um längerfristig ausgeglichen zu wirtschaften.

[25] 4.4. Wenn die Kläger daraus ableiten, es bestehe kein förderungsrelevanter Unterschied, greift das insgesamt jedoch zu kurz:

[26] 4.4.1. Die aufgezeigten Umstände ändern nämlich nichts daran, dass es bei gemeinnützigen Betreibern zu keinem Kapitalabfluss kommt, indem Einnahmenüberschüsse ausgeschüttet oder für andere Zwecke verwendet werden. Gerade weil private profitorientierte und gemeinnützige Heimbetreiber dieselben (Mindest‑)Leistungen für das gleiche Entgelt zu erbringen hatten, ist davon auszugehen, dass das (Kosten-)Optimierungspotential gering und demgemäß die erzielten Überschüsse in der Regel annähernd gleich hoch waren. Dass diese bei gemeinnützigen Betreibern wieder zur Gänze in die Pflege (den gemeinnützigen Zweck) fließen müssen, führt tendenziell dazu, dass die Qualität der Pflege und Betreuung, etwa durch einen höheren Personaleinsatz, Verbesserung der Infrastruktur oder dergleichen, insgesamt verbessert wird. Qualitativ hochstehende Pflegeleistungen zu fördern, ist aber ein legitimes, im öffentlichen Interesse liegendes Ziel (VfGH G 89/2022 [Rz 52]).

[27] 4.4.2. Aufgrund der Pflicht zur Reinvestition von Gewinnen werden gemeinnützige Betreiber durch außergewöhnliche Ereignisse wie Pandemien in der Regel bzw bei generalisierender Betrachtung (vgl dazu VfGH G 66/2022 [Rz 49 mwN]) härter getroffen als profitorientierte Betreiber, die unter Umständen auf Rücklagen zurückgreifen können. Es mag daher sein, dass sowohl gemeinnützige als auch profitorientierte Betreiber die zur Bekämpfung der (weiteren Ausbreitung der) Pandemie notwendigen Aufwendungen aus den – wie die Kläger selbst betonen – laufenden Einnahmen nicht decken konnten. Maßgeblich sind aber nicht die aktuellen Einkünfte in der damaligen Notsituation, sondern die wirtschaftliche Fähigkeit und Möglichkeit, außergewöhnliche Belastungen abzufangen. Diese ist bei gemeinnützigen aus den dargestellten Gründen nicht in dem Maß gegeben wie bei profitorientierten Betreibern.

[28] 4.4.3. Die Kläger lassen auch unberücksichtigt, dass sich profitorientierte Heimbetreiber ganz bewusst einem unternehmerischen Risiko aussetzen, um im Gegenzug die Chance auf Gewinn zu erlangen. Dieses Risiko erfasst auch Mehraufwendungen, die aufgrund von unvorhersehbaren Ereignissen anfallen. Wenn sich das unternehmerische Risiko verwirklicht, haben die daraus resultierenden Auswirkungen daher primär die Unternehmer selbst zu tragen, die ansonsten ja auch die Erträge ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit lukrieren. In letzter Konsequenz streben die Kläger mit dem Argument, es sei unsachlich, durch die Förderung nur gemeinnützigen Betreibern das Erzielen eines Gewinns zu ermöglichen, bloß die Sicherung der Ertragslage ihrer Unternehmen an. Derartiges gebietet der Gleichheitsgrundsatz nicht.

5. Ergebnis:

[29] Der in der Richtlinie definierte Zweck der hier zu beurteilenden Förderung bestand darin, systemrelevanten Einrichtungen wie Alten- und Pflegeheimen Zuschüsse für Mehraufwendungen für den durch die Covid‑19‑Krise notwendigen Ankauf von Schutzausrüstung zu gewähren, um damit das Gesundheits- und Sozialwesen (insbesondere die Pflege) aufrecht zu erhalten. Vor dem Hintergrund dieses Förderungszwecks ist es nicht unsachlich, die Förderung auf (private) gemeinnützige Heimbetreiber zu beschränken, die im Vergleich zu privat-profitorientierten Heimbetreibern – bei durchschnittlicher Betrachtung bzw im Regelfall – eine geringere wirtschaftliche Belastbarkeit bei tendenziell gleichzeitig höherer Qualität der Pflege aufweisen. Damit werden vielmehr tatsächliche Unterschiede aufgrund (inhaltlich nicht zu beurteilender) rechtspolitischer Erwägungen unterschiedlich behandelt.

[30] 6. Auch die weiteren Ausführungen überzeugen nicht.

[31] 6.1. Soweit die Kläger eine Würdigung des Umstands vermissen, dass der Zuschuss zwischen März 2020 und Mai 2020 auch „privat‑profitorientierten“ Heimbetreibern gewährt worden sei, haben sie daraus in erster Instanz keine Rechtsfolgen abgeleitet und können auch keine für die Kläger günstigen Rechtsfolgen abgeleitet werden.

[32] 6.2. Rechtliche Feststellungsmängel liegen nicht vor:

[33] 6.2.1. Der Förderungszweck ergibt sich aus (dem unstrittigen Inhalt) der Richtlinie (Beilage ./A).

[34] 6.2.2. Dass im Fall der Betreuung und Pflege auf Kosten der Sozialhilfe für alle Heimbetreiber die (damalige) LEVO‑SHG 2017 gegolten hat, ist eine rechtliche Beurteilung, von der die Vorinstanzen auch ausgegangen sind.

[35] 6.2.3. Ob der Beklagte bei anderen Förderungen im Zusammenhang mit der COVID‑19‑Krise zwischen gemeinnützigen und privat‑profitorientierten Betreibern unterschieden hat, ist nicht von Bedeutung.

[36] 7. Zusammenfassend entspricht die Abweisung der Klagen durch die Vorinstanzen daher der Rechtslage. Ob die Ansicht des Berufungsgerichts, ein Anspruch auf die Förderung bestehe auch deshalb nicht, weil die Fördermittel bereits aufgebraucht seien, zutrifft, muss daher nicht mehr geprüft werden.

[37] 8. Der Kostenvorbehalt gründet sich auf § 52 Abs 3 ZPO.